Le recenti decisioni del Tribunale di Milano nel procedimento relativo alla Torre Milano di via Stresa e della Corte dei conti nella vicenda delle Park Towers di via Crescenzago rappresentano il primo significativo approdo giurisdizionale della complessa stagione di contenzioso che, da quasi quattro anni, interessa l’urbanistica milanese.
Si tratta di pronunce rese in ambiti diversi – penale e contabile – ma accomunate dall’offrire una prima risposta giurisdizionale a vicende che hanno profondamente inciso sull’attività amministrativa del Comune di Milano, sull’operatività dei professionisti e sulle dinamiche del mercato immobiliare cittadino.
Con riferimento al processo penale, pur dovendosi attendere il deposito delle motivazioni per comprendere compiutamente il percorso argomentativo seguito dal Collegio, assume particolare rilievo il fatto che l’assoluzione sia stata pronunciata con la formula “perché il fatto non costituisce reato” nei confronti di costruttori, progettisti, dirigenti e funzionari comunali chiamati a rispondere, a vario titolo, dei reati di abuso edilizio, lottizzazione abusiva e falso.
La sentenza costituisce il primo approdo di merito nell’ambito delle indagini sull’urbanistica milanese e, proprio per questo, è destinata ad assumere un rilievo che trascende il singolo procedimento. Il processo Torre Milano affrontava, infatti, questioni comuni agli altri filoni investigativi ancora pendenti: il rapporto tra qualificazione degli interventi edilizi, disciplina urbanistica, consolidati indirizzi amministrativi e configurabilità della responsabilità penale dei soggetti coinvolti.
Pur nella consapevolezza che soltanto la lettura delle motivazioni consentirà una valutazione completa della decisione, l’assoluzione di tutti gli imputati segna un primo punto fermo in una vicenda caratterizzata, sin dall’inizio, da un intenso dibattito giudiziario e mediatico. In un contesto nel quale lo sviluppo immobiliare della città è stato sottoposto a un penetrante scrutinio pubblico, la pronuncia restituisce centralità al giudizio di merito e riafferma la necessità di distinguere con rigore le eventuali questioni di natura amministrativa dalla sussistenza di responsabilità penali.
Di non minore interesse è la decisione della Corte dei conti relativa all’intervento delle Park Towers di via Crescenzago. Il giudice contabile ha escluso la sussistenza della colpa grave in capo ai tre funzionari dello Sportello Unico per l’Edilizia del Comune di Milano, ai quali la Procura regionale aveva contestato un presunto danno erariale di oltre 321.000 euro, corrispondente ai mancati introiti derivanti dagli oneri di urbanizzazione e dal contributo di costruzione. Anche sotto il profilo della responsabilità amministrativo-contabile è stato dunque escluso che l’operato dei funzionari integrasse quella grave violazione dei doveri d’ufficio richiesta dall’ordinamento quale presupposto della responsabilità erariale.
Entrambe le decisioni si inseriscono, inoltre, nel solco delle precedenti pronunce del Tribunale del Riesame di Milano che, già nella fase cautelare, avevano evidenziato la necessità di una rigorosa verifica dei presupposti delle contestazioni formulate dall’accusa. Le assoluzioni oggi intervenute non esauriscono certamente il contenzioso ancora pendente, ma contribuiscono a delineare un quadro giurisprudenziale progressivamente più articolato e meno riconducibile alle semplificazioni che hanno spesso caratterizzato il dibattito pubblico.
La vicenda milanese, infatti, non può essere efficacemente letta attraverso la rappresentazione secondo cui vi sarebbe stato un sistematico aggiramento delle regole urbanistiche per costruire di più o per corrispondere minori contributi. Per lungo tempo il Comune di Milano ha operato sulla base di un’impostazione amministrativa consolidata, condivisa tra amministrazione, professionisti e operatori economici, fondata su interpretazioni normative applicate in modo costante e mai ritenute eccentriche rispetto al quadro ordinamentale vigente. Le qualificazioni degli interventi edilizi, la determinazione del contributo di costruzione e l’individuazione del corretto titolo edilizio sono state il risultato dell’applicazione coordinata di norme, giurisprudenza e prassi amministrative, non di valutazioni discrezionali svincolate dal sistema.
Proprio per questo, il tema centrale sembra oggi essere quello della certezza del diritto più che quello della buona fede dei singoli operatori. La vicenda milanese pone, infatti, una questione di sistema che merita di essere affrontata sul piano tecnico e istituzionale prima ancora che giudiziario.
In tale prospettiva assume particolare rilievo la questione dell’attuale efficacia dell’art. 41-quinquies, sesto comma, della legge urbanistica n. 1150 del 1942, introdotto dalla cosiddetta Legge Ponte del 1967. La disposizione prescrive che, nei Comuni dotati di pianificazione generale, gli interventi eccedenti determinati limiti di volumetria o altezza possano essere realizzati soltanto previa approvazione di un piano particolareggiato o di una lottizzazione convenzionata estesi all’intera zona interessata.
Il vero interrogativo, tuttavia, non riguarda il contenuto della norma, bensì la sua persistente efficacia nell’attuale sistema urbanistico.
È legittimo domandarsi se una disposizione introdotta quasi sessant’anni fa, nell’ambito della disciplina transitoria della Legge Ponte, possa ancora oggi essere considerata direttamente precettiva fino al punto da prevalere sull’orientamento della giurisprudenza amministrativa consolidatosi nell’arco di oltre quarant’anni e, soprattutto, sul diverso impianto pianificatorio delineato dalla legge regionale Lombardia n. 12 del 2005.
Sotto questo profilo appare significativo che lo stesso Comune di Milano abbia recentemente modificato la propria disciplina urbanistica recependo espressamente tale disposizione proprio per adeguarsi all’impostazione interpretativa fatta propria dalla Procura della Repubblica. Circostanza che conferma come il nodo della vicenda sia anzitutto di natura sistematica e interpretativa, piuttosto che riconducibile alla violazione di regole pacificamente condivise.
La politica, tanto nazionale quanto locale, è oggi chiamata ad assumersi la responsabilità di affrontare questa incertezza. Per troppo tempo cittadini, imprese, professionisti e funzionari pubblici sono stati lasciati a operare in un quadro interpretativo instabile, che ha determinato il blocco di investimenti, il rallentamento di numerosi interventi edilizi e un diffuso clima di sfiducia nei confronti dell’azione amministrativa.
Un ulteriore errore sarebbe quello di considerare la vicenda milanese come un fenomeno esclusivamente locale. In numerose realtà urbane del Paese stanno emergendo analoghe criticità nell’attuazione di interventi edilizi complessi, fondate su problematiche interpretative del tutto simili, che, pur non avendo assunto la medesima rilevanza penale, stanno incidendo significativamente sull’attività edilizia e sulla capacità delle amministrazioni di governare i processi di trasformazione urbana.
Le recenti pronunce non esauriscono il dibattito né anticipano l’esito degli altri procedimenti ancora pendenti, che dovranno essere autonomamente valutati alla luce delle rispettive peculiarità fattuali e giuridiche. Esse rappresentano, tuttavia, un’importante occasione per ricondurre il confronto entro il perimetro del diritto e per riaffermare un principio fondamentale: la certezza del diritto non costituisce una garanzia degli operatori economici o delle amministrazioni, ma un presidio dell’interesse pubblico. Solo un quadro normativo chiaro, stabile e coerente può assicurare il corretto esercizio della funzione amministrativa, la tutela dell’affidamento dei cittadini e uno sviluppo ordinato delle trasformazioni urbane.
In questa prospettiva assume particolare rilievo il disegno di legge attualmente all’esame del Senato della Repubblica, già approvato dalla Camera dei deputati, che si propone di chiarire il quadro interpretativo della disciplina urbanistico-edilizia. Al di là delle soluzioni normative che saranno adottate, appare ormai imprescindibile un’assunzione di responsabilità da parte della politica affinché venga finalmente ricostruito un sistema di regole capace di garantire prevedibilità delle decisioni amministrative e certezza del diritto, condizioni indispensabili per il corretto governo del territorio.
di Antonio Ditto – VD Avvocati Associati
