La prima sentenza pronunciata nell’ambito delle vicende giudiziarie che hanno investito l’urbanistica milanese merita di essere letta al di là dell’esito assolutorio e della contrapposizione tra Procura, Comune e operatori immobiliari. La decisione del Tribunale di Milano, n. 6127/2026 relativa a Torre Milano, l’edificio realizzato in via Stresa, offre infatti una chiave di lettura più ampia e particolarmente rilevante per il settore immobiliare: il problema della certezza e della prevedibilità della disciplina urbanistico-edilizia.
Sin dalla lettura del dispositivo, il Tribunale ha assolto tutti gli imputati – costruttori, progettista, dirigenti e funzionari comunali – dalle contestazioni relative all’abuso edilizio e alla lottizzazione abusiva perché “il fatto non costituisce reato”. La sentenza, tuttavia, non liquida come manifestamente infondate le questioni poste dall’accusa. Al contrario, nelle motivazioni affronta gran parte dei temi che hanno alimentato il dibattito sin dall’avvio delle prime inchieste.
Ed è proprio questo l’aspetto più interessante.
Il Tribunale prende atto che i più recenti orientamenti della giurisprudenza amministrativa e penale hanno proposto una lettura più rigorosa di alcune delle principali questioni oggetto del processo. In particolare, richiama la tesi secondo cui l’art. 41-quinquies, comma 6, della legge urbanistica n. 1150/1942 e il d.m. 1444/1968 possano trovare applicazione anche rispetto a un singolo edificio particolarmente impattante e in aree già edificate e urbanizzate, nonché la più recente evoluzione interpretativa sul confine tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione negli interventi di demolizione e ricostruzione.
Il passaggio forse più delicato della decisione è proprio quello in cui il Tribunale ritiene che, alla luce degli orientamenti più recenti, possano considerarsi sussistenti gli elementi oggettivi delle violazioni contestate.
Subito dopo, però, il giudice affronta la questione decisiva: una cosa è stabilire oggi quale interpretazione debba ritenersi corretta; altra cosa è verificare se, nel 2018, funzionari, professionisti e operatori economici potessero ragionevolmente prevedere che l’interpretazione allora seguita sarebbe stata successivamente considerata illegittima.
È su questo secondo piano che l’impianto accusatorio non ha retto.
La motivazione ricostruisce diffusamente la politica urbanistica adottata dal Comune di Milano a partire dal PGT del 2012, nell’ambito della quale Torre Milano non rappresenta un episodio isolato.
Il Comune aveva sviluppato una politica di rigenerazione della città costruita fondata sul recupero degli immobili industriali e terziari dismessi attraverso interventi di demolizione e ricostruzione, sul riutilizzo della volumetria esistente, sul contenimento del consumo di suolo e sul ricorso all’intervento diretto nelle aree considerate già adeguatamente urbanizzate.
In questo quadro, anche per effetto delle modifiche legislative intervenute sulla nozione di ristrutturazione edilizia e sull’utilizzo della SCIA alternativa al permesso di costruire, gli uffici comunali avevano consolidato una precisa prassi: qualificazione degli interventi come ristrutturazione edilizia, quando ne ricorrevano i presupposti; utilizzo della SCIA alternativa accompagnata da convenzionamento o atto unilaterale d’obbligo; esclusione, nelle aree già urbanizzate, della necessità automatica di un piano attuativo per il solo superamento della soglia dei 25 metri.
La sentenza evidenzia come tale impostazione fosse stata seguita per oltre un decennio e come, fino al 2024, non fosse mai stata richiesta la pianificazione attuativa per il solo superamento di quella soglia.
Non si era, dunque, in presenza dell’interpretazione estemporanea di un singolo funzionario o di un procedimento costruito ad hoc per Torre Milano, ma di una prassi amministrativa strutturata, applicata a una pluralità di interventi e fondata su una determinata lettura del PGT, della legislazione regionale e della normativa statale.
Uno dei punti centrali del processo riguarda l’ambito di applicazione dell’art. 41-quinquies della legge n. 1150/1942.
La Procura ha sostenuto che Torre Milano, raggiungendo un’altezza superiore a 82 metri e un indice fondiario prossimo a 4,9 mc/mq, avrebbe necessariamente richiesto un piano attuativo.
L’interpretazione seguita dal Comune era però diversa. Secondo un indirizzo consolidatosi soprattutto nella giurisprudenza amministrativa, la pianificazione attuativa poteva ritenersi non necessaria quando l’area fosse già completamente edificata e adeguatamente dotata delle opere di urbanizzazione.
La sentenza osserva che solo più recentemente – e, in particolare, con la Cassazione penale n. 26620 del 2025 – si è affermata con particolare nettezza una lettura più rigorosa, secondo la quale l’art. 41-quinquies sarebbe inderogabile e applicabile anche al singolo edificio e nei casi di lotto intercluso o di area già edificata e urbanizzata.
Il Tribunale prende quindi atto, sotto il profilo oggettivo, dell’approdo della più recente giurisprudenza penale; sotto quello soggettivo, rileva però che tale orientamento è maturato molti anni dopo la presentazione della pratica di Torre Milano.
Gli imputati avevano agito nella convinzione di operare conformemente al PGT, alla legislazione regionale, alla giurisprudenza amministrativa e ai pareri dell’Avvocatura comunale, mentre il contrasto interpretativo si è manifestato in termini significativi soltanto successivamente.
Il secondo nodo riguarda la qualificazione dell’intervento.
Torre Milano ha comportato la completa demolizione dei fabbricati esistenti e la realizzazione di una torre residenziale di 24 piani fuori terra, con modifica di sagoma, sedime e destinazione d’uso.
Secondo l’accusa, una trasformazione di tale portata non poteva essere qualificata come ristrutturazione edilizia, ma doveva essere considerata nuova costruzione.
Anche su questo punto, tuttavia, la sentenza restituisce un quadro interpretativo tutt’altro che lineare. Il Tribunale richiama, tra l’altro, una decisione del Consiglio di Stato del maggio 2026 che, distinguendo la demolizione e ricostruzione di un edificio preesistente dall’attività edificatoria completamente autonoma, offre argomenti compatibili con la qualificazione in termini di ristrutturazione seguita nel caso di Torre Milano.
Il punto, in questa sede, non è stabilire quale delle due letture debba definitivamente prevalere. È piuttosto constatare che, se ancora nel 2025 e nel 2026 le Corti sono chiamate a precisare il confine tra ristrutturazione e nuova costruzione, appare difficile sostenere che nel 2018 l’illegittimità della soluzione adottata fosse tanto evidente da fondare un rimprovero penale.
Per chi opera quotidianamente nel Real Estate, è un dato che dovrebbe far riflettere.
La sentenza è particolarmente netta anche nel respingere l’idea che vi fosse un accordo tra operatori privati e funzionari comunali finalizzato a costruire interpretazioni “di comodo” della normativa urbanistica.
Il Tribunale esclude che sia stato dimostrato un accordo illecito volto ad aggirare la disciplina o a conferire una mera “parvenza di legittimità” all’intervento. Rileva, inoltre, come non vi sia prova di un “complotto” tra operatori economici, professionisti e funzionari e come non possa ritenersi dolosa la condotta dei privati per il solo fatto di essersi avvantaggiati del sistema vigente.
È stata, piuttosto, la stessa Amministrazione, quale “interlocutore istituzionale qualificato e competente”, a ingenerare nei privati la convinzione della conformità del loro operato alle regole e alle prassi seguite nel tempo.
Ciò non significa, naturalmente, che una prassi amministrativa possa rendere legittimo ciò che la legge vieta. Significa, invece, che quella prassi assume inevitabilmente rilievo quando occorre valutare se il privato potesse percepire l’illiceità del proprio comportamento.
Il Tribunale non afferma, infatti, che l’incertezza normativa sia di per sé sufficiente a escludere qualsiasi responsabilità. Richiama anzi l’orientamento delle Sezioni Unite secondo cui la presenza di contrasti giurisprudenziali non consente automaticamente di invocare l’ignoranza inevitabile della legge: il professionista qualificato, in presenza di un dubbio sulla liceità della condotta, è tenuto a un comportamento prudente.
Nel caso di Torre Milano, tuttavia, vi era qualcosa di più: comportamenti positivi dell’Amministrazione, una prassi costante, orientamenti giurisprudenziali favorevoli e pareri dell’Avvocatura comunale. È su questi elementi che il Tribunale fonda il riconoscimento dell’affidamento incolpevole degli imputati.
La sentenza segna, sotto questo profilo, un limite importante all’impostazione seguita dalla Procura: non si può utilizzare un’interpretazione maturata successivamente per affermare retroattivamente la colpevolezza di chi si era conformato all’interpretazione allora dominante e sostenuta dalla stessa Amministrazione.
Ma fermarsi qui sarebbe riduttivo perché la sentenza assolve gli imputati, non il sistema. Al contrario, ne mette in evidenza le fragilità.
Lo stesso Tribunale riconosce che il processo ha fatto emergere una situazione di “grande incertezza interpretativa”, che investe l’intreccio di norme statali, regionali e comunali chiamate a governare l’attività edilizia e urbanistica.
Ed è forse questo il profilo che dovrebbe interessare maggiormente il mercato immobiliare.
Un investitore può misurare e allocare molti rischi: finanziari, commerciali, ambientali, autorizzativi e persino urbanistici, purché siano conoscibili.
Molto più difficile è gestire quello che potremmo definire rischio interpretativo retrospettivo: la possibilità che un’operazione assentita dall’Amministrazione e realizzata secondo una prassi consolidata venga riletta, anni dopo, sulla base di categorie interpretative sopravvenute.
Nel Real Estate questo rischio assume un peso particolare.
Tra acquisizione dell’area, progettazione, titoli edilizi, finanziamento, costruzione e commercializzazione possono trascorrere molti anni. Se la regola sulla quale l’operazione è stata impostata può mutare quando l’immobile è già costruito, non siamo più di fronte a un ordinario rischio amministrativo, ma a un rischio sistemico.
La certezza del diritto diventa così una vera infrastruttura del mercato immobiliare. Un ordinamento prevedibile consente di valutare e allocare i rischi; un ordinamento incerto aumenta il costo delle due diligence, rallenta gli investimenti, induce finanziatori e investitori a richiedere maggiori garanzie e, nei casi estremi, paralizza le operazioni. È precisamente il rischio che il testo mette bene in evidenza nella sua parte conclusiva.
Da anni il legislatore parla di semplificazione, ma troppo spesso questa viene identificata con la sola accelerazione dei procedimenti.
Ridurre i termini, digitalizzare una SCIA o ampliare il silenzio-assenso può certamente essere utile. Ma nessuna di queste misure risolve il problema se l’operatore continua a non sapere con sufficiente certezza quale procedimento debba utilizzare e quale disciplina sostanziale debba rispettare.
Torre Milano è emblematica proprio per questo.
Il processo ha imposto di confrontarsi con la distinzione tra ristrutturazione e nuova costruzione, con la necessità del piano attuativo, con l’art. 41-quinquies della legge urbanistica del 1942 e il d.m. 1444/1968, con il PGT, la legislazione regionale, la SCIA alternativa al permesso di costruire, gli standard e le monetizzazioni.
Quando occorrono centinaia di pagine di sentenza e una successione di decisioni del TAR, del Consiglio di Stato, della Cassazione e della Corte costituzionale per comprendere quale fosse la corretta qualificazione giuridica di un intervento, il problema non può essere soltanto di chi applica la norma. È anche, e forse soprattutto, di chi la scrive.
La vera semplificazione deve quindi cominciare dalla qualità della legislazione: categorie edilizie meno ambigue, maggiore coordinamento tra normativa statale e regionale e un rapporto più chiaro tra disposizioni risalenti – l’art. 41-quinquies è ancora quello della legge urbanistica del 1942 – e strumenti di pianificazione profondamente diversi da quelli per i quali quelle norme erano state concepite.
Occorre, soprattutto, evitare che i mutamenti interpretativi si traducano automaticamente in una rilettura retrospettiva delle operazioni già assentite.
La sentenza non chiude, evidentemente, il dibattito sull’urbanistica milanese. Altri processi e giudizi amministrativi seguiranno il loro corso e ciascuna vicenda dovrà essere valutata nelle proprie specificità.
Un dato, tuttavia, emerge già con chiarezza.
La vicenda non può essere ridotta alla rappresentazione di una città nella quale gli operatori privati avrebbero semplicemente cercato scorciatoie per aggirare le regole.
Il quadro restituito dalla sentenza è più complesso: un’Amministrazione che per anni adotta una determinata politica urbanistica; funzionari che applicano interpretazioni ritenute coerenti con il PGT e la legislazione regionale; professionisti e imprese che fanno affidamento su quelle interpretazioni; una giurisprudenza amministrativa che per lungo tempo non le censura; infine, un mutamento interpretativo che rimette in discussione parte di quel sistema.
La risposta, allora, non può essere soltanto processuale. Né può risolversi in una periodica ricerca dei “furbi”.
Quando persino giudici diversi, a distanza di pochi anni, offrono interpretazioni non coincidenti delle medesime disposizioni, la questione non riguarda più soltanto chi ha applicato la norma, ma anche chi l’ha scritta e chi avrebbe dovuto renderne prevedibile l’applicazione.
Torre Milano insegna, in definitiva, una cosa semplice: finché l’urbanistica italiana resterà un sistema di norme stratificate, rinvii, eccezioni, discipline regionali e interpretazioni giurisprudenziali mutevoli, vicende analoghe potranno ripetersi. Con costi rilevanti non soltanto per chi viene coinvolto nei procedimenti giudiziari, ma per le amministrazioni, i professionisti, gli investitori e, in ultima analisi, per le città.
La legalità urbanistica non richiede soltanto controlli rigorosi. Richiede, prima ancora, regole chiare, conoscibili e prevedibili. Ed è questa, più dell’assoluzione dei singoli imputati, la vera lezione della prima sentenza sull’urbanistica milanese.
di Antonio Ditto – VD Avvocati Associati
